一、不同行業(yè)環(huán)保標準不均衡，非電標準相對寬松

        煤煙型污染是我國二氧化硫、氮氧化物和粉塵產(chǎn)生的主要污染源。電力行業(yè)是燃煤主體，2015年我國煤炭消費總量39.7億噸，其中燃煤電站消耗16.58億噸，占比41.8%。經(jīng)過2011年至今的電力環(huán)保工程安裝高峰，截止2015年底，全國煤電機組中脫硫和脫硝比例已分別達到92.8%和95%。

         除電力行業(yè)外，工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗量大的領(lǐng)域分別為鋼鐵、水泥、冶金焦化、煤化工、工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐。根據(jù)發(fā)改委能源研究院的數(shù)據(jù)，我國目前尚在使用的工業(yè)燃煤小鍋爐超過47萬臺，一般是小的水泥廠、玻璃廠、鋼廠等所擁有，在環(huán)保設(shè)備使用方面少有資金支持。據(jù)測算，工業(yè)鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占到全國總排放量的41.6%和22.2%。

圖：我國煤炭消費結(jié)構(gòu)

表：火電行業(yè)大氣排放標準遠高于其他行業(yè)，行業(yè)間排放標準不均衡

圖：2005-2015年全國煙氣脫硫機組運行

圖：2005-2015年全國煙氣脫硝機組運行

        2017年6月，環(huán)保部發(fā)布《鋼鐵燒結(jié)、球團工業(yè)大氣污染排放標準》等20項國家污染物排放標準修改單，修改鋼鐵燒結(jié)、球團大氣特別排放限值，新增平板玻璃、陶瓷、磚瓦等行業(yè)特別排放限值，重點區(qū)域非電行業(yè)標準開始收嚴，預(yù)計針對非電領(lǐng)域的第二輪工業(yè)環(huán)保即將啟動。

表：2017年國家對鋼鐵、平板玻璃、陶瓷、磚瓦工業(yè)排放標準提出修改單

二、為何目前是非電環(huán)保啟動之時？

1、原因一：環(huán)保是供給側(cè)改革的重要抓手

        產(chǎn)能過剩是中國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)重大結(jié)構(gòu)性矛盾之一，國家力推結(jié)構(gòu)性改革，環(huán)保成為供給側(cè)改革的重要抓手。

2016年5月，環(huán)保部出臺《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》，圍繞“去產(chǎn)能、降成本、補短板”，強化環(huán)境硬約束，推動去除落后和過剩產(chǎn)能；嚴格環(huán)境準入，促進提高新增產(chǎn)能；落實環(huán)境治理任務(wù)，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、原因二：我國經(jīng)濟發(fā)展進入到重視環(huán)境問題的階段

        參照世界其他國家發(fā)展過程，經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染程度遵循庫茲涅茨曲線規(guī)律。當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，環(huán)境污染程度較輕，但隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟增長加劇；當人均收入到達7000-8000美元之后，到達臨界點，隨人均收入增加環(huán)境污染由高趨低，污染程度趨緩。目前來看，我國人均GDP已經(jīng)超過8000美元，到達環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點。

圖：環(huán)境庫茲涅茨曲線

圖：我國人均GDP已超過8000美元

         2017年7月，環(huán)保部和國家標準委向WTO提交文件，宣布自2017年9月起中國將禁止進口4大類24種“洋垃圾”，包括廢金屬、塑料瓶、舊光盤、未經(jīng)分類的廢紙以及廢棄紡織原料等。中國不再作為世界垃圾場，將逐步建立自己的垃圾循環(huán)回收體系。從我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護政策可以看到，我國已經(jīng)開始把環(huán)境保護放在比經(jīng)濟發(fā)展更加重要的地位。

2、原因三：環(huán)境保護的規(guī)劃標準、法律與管理制度基礎(chǔ)逐步完善，環(huán)保督察限產(chǎn)釋放治理需求

（1）規(guī)劃標準

        我國已先后在大氣、水、土壤等細分領(lǐng)域出臺了規(guī)劃標準，為相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境保護工作提供依據(jù)。

（2）法律基礎(chǔ)

        我國環(huán)保法制體系已基本完善，《環(huán)境保護法》自1979年出臺以后歷經(jīng)多次修訂，逐步加大違法處罰力度；“兩高司法”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》重新修訂，自2017年起實施，嚴厲打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)造假及危廢處置，細化定罪量刑標準；《環(huán)境保護稅法》將于2018年起開始實施。

         此外，針對大氣、水、土壤，相應(yīng)法律法規(guī)也基本出臺。2016年新修訂的《大氣污染防治法》開始實施，明確目標責任，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，提高處罰力度；2017年6月，全國人大常委會審議通過《關(guān)于修改水污染防治法的決定》，更加明確各級政府的水環(huán)境質(zhì)量責任，提出增加總量控制制度和排污許可制度，建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度等修改內(nèi)容，自2018年起實施；2017年6月，人大常委會通過《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》，正式法律即將出臺。

表：環(huán)境保護法律層面的建設(shè)

（3）管理制度基礎(chǔ)

        環(huán)境管理制度層面，國家已逐步完成環(huán)保督察制度、黨政干部環(huán)保責任追究辦法、環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革、河長制、排污許可證制度等的建設(shè)工作，不斷完善以解決環(huán)境管理中存在的問題。

表：環(huán)境管理制度層面的建設(shè)

（4）環(huán)保督察強化標準執(zhí)行，限產(chǎn)措施釋放治理需求

        在相關(guān)規(guī)劃標準基礎(chǔ)上，環(huán)保督察意在監(jiān)督強化標準的執(zhí)行。目前中央環(huán)保督察已經(jīng)進行到第四批，完成全國所有省份督察；針對特定區(qū)域或行業(yè)突出環(huán)境問題，環(huán)保部組織的專項督查正在進行，比如京津冀大氣污染防治強化督查。

圖：2016-2017兩年時間，完成全國所有省份的中央環(huán)保督察

       環(huán)保督察初期，各地政府采取簡單的“一刀切”政策，將上級環(huán)保部門下達的指標一刀切分配，部分好壞優(yōu)劣，不管排放水平是否達標，平均分攤到每個企業(yè)，簡單粗暴的做法嚴重挫傷企業(yè)環(huán)保積極性。

        近期環(huán)保部提出，環(huán)保督察不等于一刀切，應(yīng)當結(jié)合企業(yè)環(huán)?？冃?、能耗、質(zhì)量、安全等綜合情況，實行一企一策，末位淘汰。例如近日河南省出臺綠色環(huán)保調(diào)度制度，在環(huán)保管控對工業(yè)企業(yè)實施停限產(chǎn)措施時，將摒棄“一刀切”，改為差別對待。在污染管控中對工業(yè)企業(yè)采取停限產(chǎn)措施時，污染物排放達到行業(yè)領(lǐng)先水平的工業(yè)企業(yè)可以優(yōu)先生產(chǎn)，而高污染單位要限制生產(chǎn)。限產(chǎn)差別對待，將有利于促進綠色改造，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，有效釋放環(huán)保治理市場空間。

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